Kommunaler Finanzausgleich ist verfassungswidrig
Neuausrichtung und mehr Geld für Kommunen gefordert
Der kommunale Finanzausgleich ist verfassungswidrig, urteilte der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz. Gegen die unzureichende Finanzausstattung durch das Land hatten die Stadt Pirmasens und der Landkreis Kaiserslautern geklagt. Ihr Erfolg wird allen Kommunen im Land zugutekommen. Hingegen ist es für die Landesregierung die zweite Pleite bei diesem Thema.
Elf der 20 am höchsten verschuldeten Kommunen liegen in Rheinland-Pfalz. Bundesweit negativer Spitzenreiter ist Pirmasens. Pirmasens ist Ende 2019 mit rund 9.800 Euro pro Einwohner so stark verschuldet wie keine andere Stadt oder Gemeinde in Deutschland. Die pfälzische Stadt wehrte sich vor Gericht, da sie die Ursache beim Land sah. Auch der Landkreis Kaiserslautern klagte. Er stand Ende 2019 mit knapp 2.200 Euro je Einwohner in der Kreide und ist damit der zweitstärkste verschuldete Landkreis in Rheinland-Pfalz (nach dem Kreis Kusel mit 2.700 Euro).
Zunächst war das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße zuständig. Schließlich wurde vor dem Verfassungsgerichtshof (VGH) verhandelt. Streitgegenstand war der kommunale Finanzausgleich (KFA) für die Jahre 2014 und 2015, aber das höchste rheinland-pfälzische Gericht weitete sein Urteil (Az.: VGH N 12/19, VGH N 13/19 und VGH N 14/19) auf die Folgejahre aus und verlangt nun eine Reform. Der Grund: Der jetzige KFA verstößt gegen die Landesverfassung. Im Kern ist Artikel 49 Abs. 6 LV verletzt: „Das Land hat den Gemeinden und Gemeindeverbänden auch die zur Erfüllung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Es stellt ihnen für ihre freiwillige öffentliche Tätigkeit in eigener Verantwortung zu verwaltende Einnahmequellen zur Verfügung.“
Vorgaben des VGH
Für die notwendige Neuregelung des KFA lässt der VGH dem Land grundsätzlich Gestaltungsfreiheit. Dennoch macht das Gericht der (künftigen) Landesregierung Vorgaben, wie eine verfassungskonforme Reform aussehen könnte.
So dürfe der KFA nicht einfach fortgeschrieben werden. Er sei historisch gewachsen, beruht aber nicht auf einer Analyse des kommunalen Finanzbedarfs. Künftig muss „die Höhe der zur kommunalen Aufgabenerfüllung erforderlichen Finanzmittel“ ermittelt werden. Der VGH erlaubt dabei zu pauschalieren und zu typisieren; einzelne Städte oder Kreise müssen nicht betrachtet werden. Werden Statistiken verwendet, müssen einerseits chronische Unterfinanzierungen korrigiert werden, derzeit ist diese etwa bei den Sozialhilfen und Kita-Kosten zu beobachten. Andererseits soll unwirtschaftliche Haushaltsführung nicht als zusätzlicher Finanzbedarf in den reformierten KFA eingehen. Ausdrücklich erwähnt der VGH, dass eine qualitativ hochwertige Aufgabenerfüllung berücksichtigt werden solle.
Das Land dürfe im neuen KFA neben den tatsächlichen Einnahmen auch die Einnahmemöglichkeiten berücksichtigen. Wenn das Land dies tut, gibt es sich selbst ein mächtiges Instrument in die Hand, die kommunalen Hebesätze auf die Grundsteuern und die Gewerbesteuer zu erhöhen. Der BdSt appelliert, die notwendige KFA-Reform nicht auf dem Rücken der Bürger und Betriebe umzusetzen. Umso wichtiger ist die Mahnung des hohen Gerichts, dass Kreise, Städte und Gemeinden sparsam haushalten. Der VGH verlangt von ihnen „größtmögliche Kraftanspannung“ bei Einsparpotenzialen. Dem schließt sich der BdSt an.
Reformprozess soll bald beginnen
Unmittelbar nach dem VGH-Urteil kündigte das Innenministerium an, die Neugestaltung des KFA bereits im Januar 2021 zu beginnen. Auch das Land sehe die Notwendigkeit einer Strukturreform des KFA. In den Jahren 2017 bis 2019 hätten alle rheinland-pfälzischen Kommunen zusammen einen Überschuss von 431, 444 und 263 Mio. Euro erzielt. Entsprechend soll die Neuausrichtung sich auf eine Verteilung von Geld zwischen den Kommunen fokussieren. Heißt: Städte und Gemeinden mit Überschüssen sollen defizitären Kommunen mehr abgeben als bisher. Aus Steuerzahlersicht ist diese Idee falsch, weil sie Anreize nimmt, den eigenen Haushalt strukturell zu konsolidieren.
Hingegen fordern die kommunalen Spitzenverbände, ab dem Jahr 2021 das KFA-Volumen um 400 Mio. Euro aus Landesmitteln zu erhöhen. Vor allem verwiesen sie darauf, dass der KFA seit nunmehr 13 Jahren – seit 2007 – als verfassungswidrig gilt. Daher werden die drei Kommunalverbände prüfen, ob ein Schadenersatz- oder Folgenbeseitigungsanspruch gegenüber dem Land besteht.
Reform von 2014 unzureichend
Es ist nicht das erste Mal, dass der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz verfassungswidrig ist. Bereits 2012 urteilte der VGH, dass die Kommunen zu wenig Geld vom Land erhielten. Doch in der Reform ab dem Jahr 2014 wurden die VGH-Vorgaben nur teilweise umgesetzt. So forderte der VGH bereits 2012 vom Land, die stark verschuldeten Kommunen zu entlasten. „Ohne die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel zu diesem Zweck erscheint dies nach wie vor ausgeschlossen“, heißt es im aktuellen Urteil.
Wichtigster Punkt in der KFA-Reform von 2014 war, dass kreisfreie Städte und Landkreise mit besonders hohen Soziallasten eine neue Schlüsselzuweisung erhalten. Dadurch wurde aber nicht mehr Landesgeld ins System gesteckt, sondern lediglich innerhalb des KFA umverteilt. Tatsächlich hat nicht die Reform von 2014, sondern vor allem die gute Konjunktur die kommunale Kassenlage verbessert. Dank gestiegener Steuereinnahmen erhielten auch die Kreise, Städte und Gemeinden mehr Landesgeld. Daneben entfielen durch Bundesgesetze im vergangenen Jahr der Fonds „Deutsche Einheit“ und in diesem Jahr die Gewerbesteuerumlagen-Anhebung. Beides zusammen entlastet die Kommunen um rund 200 Mio. Euro im Jahr.
Bis Ende 2022 darf der jetzige KFA weiter angewendet werden. Er besteht aus mehreren Elementen und richtet sich nicht nach dem finanziellen Bedarf der Kreise, Städte und Gemeinden. Vielmehr werden vor allem die Steuereinnahmen des Landes Rheinland-Pfalz und seiner Kommunen berücksichtigt. Daraus ergab sich in den Jahren 2014 und 2015 ein Volumen von 2,26 Mrd. Euro bzw. 2,42 Mrd. Euro (siehe Grafik).
So funktioniert der KFA
Über den KFA verteilt das Land 21 Prozent seiner Einnahmen aus der Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie teilweise aus der Mehrwertsteuer an die Kommunen. Außerdem fließen 27 Prozent von den Kfz-Steuereinnahmen und den Mitteln aus dem Bund-Länder-Finanzausgleich in den KFA. Von der fiskalisch wichtigsten Landessteuer, der Grunderwerbsteuer, erhalten die Kommunen 18,9 Prozent.
Die Umverteilung von Land zu Kommunen ist der sog. vertikale Finanzausgleich. Es gibt auch einen horizontalen Teil, d. h. die Umverteilung von kommunalen Steuern zwischen den Kommunen. Abhängig vom Steueraufkommen müssen die Kommunen zwischen 10 und 18 Prozent ihrer Steuereinnahmen in den kommunalen Topf geben.
Aus dem – laut VGH zu kleinen – Topf werden die Gelder an die Kreise, Städte, Gemeinden und Gemeindeverbände verteilt. Die Schlüsselzuweisungen richten sich vor allem pauschal nach den Einwohnern. Daneben werden auch die Steuerkraft berücksichtigt und teilweise finanzielle Belastungen durch Sozialhilfen, die von Städten und Kreisen getragen werden. Es gibt zweckgebundene und zweckungebundene Zuweisungen. Alles in allem ist das Umverteilungs-System komplex und wird, wie die hohen Schulden beweisen, den meisten Kommunen im Land nicht gerecht.
BdSt-Fazit:
Zu Ende 2019 waren rheinland-pfälzische Kommunen mit über fünf Mrd. Euro an Kassenkrediten verschuldet. Kassenkredite gelten als „kommunaler Dispo“ und sollten eigentlich nur dazu dienen, kurzfristige Liquiditätsengpässe zu überbrücken. In Rheinland-Pfalz ist diese Art der Verschuldung hingegen chronisch. Das gilt als Zeichen für eine dauerhafte Unterfinanzierung der Kommunen.
Vor dem Hintergrund der desaströsen kommunalen Finanzsituation ist das Urteil des VGH nicht überraschend. Bisher hat das Land in puncto Kommunalfinanzen nur unzureichende Flickschusterei betrieben. Der „Kommunale Entschuldungsfonds“ (KEF) ist so mager ausgestattet, dass nicht einmal der Anstieg der Kassenkredite gebremst wurde. Vom Ziel, diese abzubauen, ist man weiter entfernt denn je. Auch die KFA-Reform ab 2014 war nur halbherzig vollzogen worden – auch damals war sie erzwungen als Folge eines VGH-Urteils. In den letzten Jahren verbreitete die Finanzministerin Hoffnung auf eine Altschulden-Übernahme durch den Bund. Aber davon würden nur drei Bundesländer (NRW, Saarland und Rheinland-Pfalz) nennenswert profitieren – entsprechend naiv ist der Glaube, die 13 übrigen Länder würden zustimmen.
Nun gilt es endlich, den KFA so zu gestalten, dass rheinland-pfälzische Kreise, Städte und Gemeinden ihren hohen Schuldenberg abbauen können. Dies kann nur mit mehr Landesgeld gelingen. Kommunen mit Überschüssen für ihren Erfolg zu bestrafen, indem sie mehr Geld an defizitäre Nachbarn überweisen müssen, ist nicht zielführend. Schon beim Bund-Länder-Finanzausgleich ist zu beobachten, dass es sich die „Nehmerländer“ wie Rheinland-Pfalz nur allzu bequem gemacht haben mit dem fremden Geld. Sie haben Ausgaben erhöht, anstatt ihre Haushalte strukturell anzupassen. Die horizontale Umverteilung hat also ein warnendes Negativbeispiel. Hingegen sollte das Land sich am Konnexitätsprinzip orientieren: Wer bestellt, der bezahlt. Würde das Land seinen Kommunen ausreichend Mittel geben, die übertragenen Aufgaben bezahlen zu können, hätte es die extrem hohe Verschuldung so wohl nie gegeben.
Strukturelle Änderungen tun in Rheinland-Pfalz sowieso Not. Hierzulande gibt es über 2.400 Kreise, Städte, Gemeinde und Gemeindeverbände. Kleinteiliger wird kein anderes Bundesland verwaltet. Damit gehen Ineffizienzen einher, unter anderem Doppelstrukturen und Personal, das sich wegen geringer Fallzahlen nicht auf Aufgaben spezialisieren kann. Mittelfristig bringen Zusammenschlüsse von Gemeinden, Verbandsgemeinden und Kreisen sowie Einkreisungen kleiner kreisfreier Städte wie Pirmasens und Zweibrücken Synergieeffekte, die sich positiv auf den Haushalt und die kommunale Leistung auswirken würden.
Wenn die anstehende KFA-Reform den Finanzbedarf fair berücksichtigt und eine mutige Gebietsreform umgesetzt wird, könnten die kommunalen Finanzierungsdefizite endlich der Vergangenheit angehören.
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