Kommunalfinanzen in Rheinland-Pfalz weiterhin auf Talfahrt – Land muss beim Finanzausgleich unbedingt handeln

Gastbeitrag von Moritz Petry, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Gemeinde- und Städtebundes Rheinland-Pfalz

Rheinland-Pfalz verzeichnete 2023 einen Überschuss von rund 1,0 Mrd. Euro und 2024 einen leicht höheren Überschuss von rund 1,1 Mrd. Euro. Gleichzeitig kämpfen die Kommunen des Landes mit Defiziten: 2023 betrug das Defizit -565 Mio. Euro, 2024 stieg es auf rund -630 Mio. Euro. Dieses Ungleichgewicht ist offensichtlich, doch das Land zeigt keine Anzeichen von sofortigem Handeln.

Trotz Reform keine Besserung erfolgt
Die dargestellten Werte müssen zudem vor dem Hintergrund der zum 1. Januar 2023 stattgefundenen Reform des kommunalen Finanzausgleichs gesehen werden. Diese hat auch im zweiten Jahr nach der Reform keine positiven Ergebnisse gebracht. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland- Pfalz erklärte das Landesfinanzausgleichsgesetz, auf welchem der kommunale Finanzausgleich und damit die Finanzbeziehungen zwischen Land und Kommunen geregelt werden, in den Jahren 2012 und 2020 für verfassungswidrig. Dieser Zustand hielt von 2007 bis 2022 durchgehend an. Trotz der Urteile hat das Land leider keine positiven Schlussfolgerungen zu Gunsten der Kommunen gezogen und beharrt weiterhin auf einer Evaluation im Jahr 2026 (womöglich nach der nächsten Landtagswahl) mit den möglichen rechtlichen und finanziellen Veränderungen frühestens im Jahr 2028. Daher ist es wenig verwunderlich, dass bereits zahlreiche Klagen bei den rheinland-pfälzischen Verwaltungsgerichten gegen die sog. Schlüsselzuweisungsbescheide des Landes eingegangen sind. Ein Zeichen, wie sich die kommunale Ebene gegen das Nichtstun der Landesregierung und der die Regierung tragenden Parteien wehrt.

Ermittlung der Mindestfinanzausstattung
Seit der Reform zum 1. Januar 2023 erhalten die Kommunen in Rheinland-Pfalz keine aufgabenangemessene Finanzausstattung mehr, sondern nur noch eine Mindestfinanzausstattung. Die Mindestfinanzausstattung stellt die Finanzausstattung dar, die gewährleistet, dass die kommunalen Gebietskörperschaften in ihrer Gesamtheit in der Lage sind, ihre pflichtigen Aufgaben (Pflichtbereich) sowie ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben (freiwilliger Bereich) wahrzunehmen (§ 6 Abs. 1 LFAG). Dass dieses Ziel im ersten und zweiten Jahr nach der Reform nicht erreicht wurde, zeigt das Scheitern der Reform mehr als deutlich. Dies wird allerdings bereits bei der gesetzlich geregelten Ermittlung klar, denn die Mindestfinanzausstattung bestimmt sich aus der Differenz des kommunalen Mindestbedarfs zu den allgemeinen Deckungsmitteln. Oder anders ausgedrückt, egal wieviel allgemeine Deckungsmittel die Kommunen zum Haushaltsausgleich generieren, bei der nächsten Evaluation des Gesetzes werden ihnen diese wieder angerechnet bzw. vom Mindestfinanzbedarf wieder abgezogen. Die hier zu berücksichtigenden allgemeinen Deckungsmittel umfassen die Steuerkraftmesszahl, sonstige Gemeindesteuern und Konzessionsabgaben. Das ist auf Dauer eine Abwärtsspirale für die kommunale Finanzierung.

Gesetzliche Finanzausstattungsgarantie heißt Aufgabenerfüllung ohne Kreditaufnahme
Laut Art. 49 Abs. 6 der Verfassung für Rheinland-Pfalz muss das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden die nötigen Mittel zur Erfüllung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs sichern. Darüber hinaus stellt das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden für ihre freiwillige öffentliche Tätigkeit in eigener Verantwortung zu verwaltende Einnahmequellen zur Verfügung. Das mit der Reform eingeführte „Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben“ ergibt sich somit weder aus dem Verfassungstext, noch aus der Rechtsprechung. 

Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz stellte im Urteil aus dem Jahr 2020 vielmehr fest, dass den Kommunen in Rheinland-Pfalz im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs nur ein Mindestmaß an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zugestanden wird. Art. 49 Abs. 6 LV garantiert jedoch den Kommunen eine angemessene Finanzausstattung, die es ihnen ermöglicht, sowohl ihre Pflichtaufgaben als auch freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Diese Finanzausstattung muss aufgabenangemessen sein, d. h. sie muss den Kommunen die Erfüllung ihrer Aufgaben ermöglichen, ohne dass hierfür eine Kreditaufnahme erforderlich ist. Eine vollständige Kostendeckung des Landes ist außerhalb des Konnexitätsprinzips nicht gegeben. Hierfür stehen grundsätzlich die eigenen, originären Einnahmen der Kommunen zur Verfügung.

Die Angemessenheit muss im Kontext der finanziellen Lage des Landes und der anderen Körperschaften im Finanzverbund bewertet werden. Dies bedeutet, dass bei knappen finanziellen Mitteln des Landes der Spielraum für freiwillige Aufgaben der Kommunen auf ein Minimum reduziert werden kann – aber auch nur dann. Seit 2016 erwirtschaftet das Land jedoch durchweg Überschüsse von insgesamt 9,7 Mrd. Euro.

Vorgehen reduziert kommunale Selbstverwaltung auf ein Schattendasein
Der Gesetzgeber hat nach der Rechtsprechung in Rheinland-Pfalz einen weiten Spielraum bei der Festlegung des Finanzausgleichs, darf aber bei der Bewertung und auch später im Rahmen seiner Beobachtungspflicht wesentliche Tatsachen nicht ignorieren. Der Anspruch auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung enthält auch verfahrensrechtliche Mindestanforderungen, die eine rationale und transparente Entscheidungsfindung sicherstellen sollen. Hierzu gehört, dass das Land begründen muss, warum es bei der guten eigenen Finanzlage den Kommunen lediglich die Erfüllung von einem Mindestmaß an freiwilligen Aufgaben bereits im Gesetzestext des § 6 LFAG zusichert und hier keinen Gestaltungsspielraum eingeräumt hat. Die gesetzliche Finanzausstattungsgarantie des Landes für die Kommunen ist verletzt, wenn den Kommunen die Mittel für die Wahrnehmung eines Minimums an freiwilligen Aufgaben vorenthalten werden, so dass die Grundlage für eine sinnvolle Selbstverwaltung entfällt. Die Zahlen des Statistischen Landesamtes belegen dies für 2023 und 2024. Die in § 6 LFAG nunmehr vorgegebene Sichtweise des Landes ignoriert die verfassungsrechtlichen Vorgaben und Prüfaufträge und reduziert die kommunale Selbstverwaltung auf ein bloßes Schattendasein.

Sparzwänge der Vergangenheit als Basis?
Der Aufwand für kommunale Aufgaben spiegelt sich erheblich zu gering in der Finanzausstattung wider. Zudem wird die gesamte kommunale Finanzsituation im Rahmen des sog. Korridorverfahrens unter Wert bewertet. Zum einen werden nach den Ist-Ausgaben vergangener Jahre – hier 2017 bis 2019 – die neuen Werte ermittelt. Dies unabhängig, ob in diesen Jahren bereits erhebliche Sparzwänge vorherrschend waren und aus diesen Gründen weniger Aufgaben oder Aufgaben in geringerem Ausmaß und Umfang wahrgenommen werden konnten. Die getätigten Ausgaben werden auf einen Wert von 100 % abgeschnitten, so dass der zur Ermittlung herangezogene Bedarf teilweise weit unter dem tatsächlichen und begründbaren Bedarf liegt. Die gegebenen Besonderheiten werden nicht berücksichtigt.

Ermittlungsgrundlage bereits jetzt veraltet
Bei der Reform erfolgte eine Betrachtung der Altjahre. Neue Aufgaben hatten keinen Einfluss auf die Berechnungen, selbst wenn diese schon feststehen. So müssen die Kommunen ab August 2026 den Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung im Grundschulalter als Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung erfüllen. Der Doppelhaushalt des Landes 2025/2026, in dem auch der kommunale Finanzausgleich bestimmt wird, kennt diese neue Aufgabe nicht bzw. nicht im erforderlichen Umfang. Nachzahlungen für derartige Versäumnisse wurden vom Land noch nicht geleistet. Korrekturen, selbst gerichtlich angeordnete, sind bisher immer zukunftsgerichtet.

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